 |
Jerzy Supernat
Zakład Nauki Administracji
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski
Administrowanie przez sieć*
Termin "administrowanie przez sieć" można rozumieć na wiele sposobów.
Najczęściej jednak używany jest na określenie coraz częściej dzisiaj
spotykanego nowego sposobu organizacji administracji publicznej i nowego
sposobu realizacji przez nią zadań publicznych z udziałem partnerów prywatnych
i organizacji pozarządowych. Nie oznacza zatem jakichkolwiek, może dość
przypadkowych sieci w administracji, ale świadomie podejmowane przez
administrację publiczną inicjatywy realizacji zadań publicznych, których istotnymi
elementami organizacyjnymi są mierzalne zadania etapowe (i/lub składowe),
przypisana każdemu partnerowi odpowiedzialność i ustrukturalizowany przepływ
informacji. Ostatecznym celem takiej inicjatywy jest osiągnięcie maksimum
możliwego dobra publicznego, większego niż suma tego, co każdy z poszczególnych
partnerów mógłby uzyskać bez współpracy. Sieci publiczno-prywatne pojawiają się
w wielu formach: od sieci ad hoc,
które są uruchamiane tylko przejściowo - często w odpowiedzi na jakąś
katastrofę - do partnerstwa "przekaźnikowego", w którym administracja publiczna
korzysta z prywatnych firm i organizacji pozarządowych jako kanału
dystrybucyjnego dla publicznych usług i publicznych transakcji. W sytuacji
zagrożenia, jakie przedstawiają sobą zdecentralizowane, niepaństwowe
organizacje, takie jak Al Kaida czy kartele narkotykowe, sieciowe podejście
wydaje się jedynym gwarantem narodowego bezpieczeństwa[1].
W XX wieku dominującym administracyjnym rozwiązaniem organizacyjnym,
służącym realizacji zadań publicznych i świadczeniu usług publicznych, była
hierarchiczna biurokracja. Praca osób na stanowiskach kierowniczych (public managers) polegała z zasady na
nakazywaniu podporządkowanym pracownikom jednolitej (without discretion)
realizacji wysoce rutynowych, chociaż specjalistycznych zdań. W XXI wieku coraz
bardziej złożone społeczeństwa oczekują i wymuszają wprowadzanie nowych modeli
administracji i administrowania. Wyzwania XXI wieku i sposoby ich rozwiązywania
są liczniejsze i bardziej złożone niż kiedykolwiek: dyspersja władzy i
zanikanie granic sprawia, że problemy, wobec których stoi administracja
publiczna, stają się zarówno bardziej globalne, jak i lokalne. Skomplikowane
problemy zróżnicowanych i mobilnych populacji coraz bardziej eliminują
uproszczone rozwiązania, a rozwiązania rutynowe i powtarzalne (one-size-fits-all solutions) ustępują miejsca podejściom
zindywidualizowanym / spersonalizowanym (customized approaches).
Jednym słowem, tradycyjny hierarchiczny model administracji nie odpowiada już
wymaganiom złożonych, szybko zmieniających się czasów. Sztywne systemy
biurokratyczne z procedurami rozkazodawczo-kontrolnymi, ograniczeniami daleko
posuniętego podziału pracy, zorientowanymi do wewnątrz kulturą organizacyjną i
operacyjnymi modelami nie nadają się w szczególności do rozwiązywania
problemów, które przekraczają granice organizacyjne.
Administrowanie przez sieć nie jest oczywiście zjawiskiem całkowicie
nowym czy wymyślonym dopiero w XXI wieku. Administracja publiczna w istocie od
zawsze współpracowała w szerokim zakresie z podmiotami prywatnymi,
stowarzyszeniami i organizacjami charytatywnymi, aby świadczyć usługi i
realizować zdania publiczne. Wystarczy powiedzieć, że już starożytni Grecy podatki
pobierali za pośrednictwem rolników (a więc korzystali z outsourcingu), a
państwowe kopalnie oddawali w korzystanie koncesjonariuszom[2]. Tym
niemniej, dzięki wielu różnym czynnikom i uwarunkowaniom, w tym postępowi
technologicznemu i szerszym zmianom w gospodarce i społeczeństwie, które
sprzyjają sieciowej formie organizacji, dzisiejsza tendencja w kierunku
sieciowej administracji jest mocniejsza i jakościowo inna od tego, co miało
miejsce wcześniej. W szczególności administrowanie przez sieć jest dzisiaj
efektem jednoczesnego wpływu czterech czynników czy tendencji, które zmieniają
kształt sektora publicznego na świecie, a mianowicie: 1) administrowania za
pośrednictwem podmiotów trzecich - third-party government, 2) wspólnego
administrowania - joined-up government / holistic governance, 3) rewolucji cyfrowej - digital revolution i 4) oczekiwań obywateli-klientów - consumer demand.
Administrowanie za pośrednictwem
podmiotów trzecich. Administracja publiczna w coraz szerszym zakresie
świadczy usługi i realizuje zadania publiczne nie za pośrednictwem własnych
pracowników, lecz za pośrednictwem firm prywatnych i organizacji pozarządowych.
W Stanach Zjednoczonych programy w stylu Nowego Ładu, w których administracja
zajmuje rolę głównego dostawcy usług, stały się wyjątkowo rzadkie[3].
Jak podkreśla D. Kettl, po II wojnie światowej wszystkie wielkie
przedsięwzięcia administracji federalnej zostały zrealizowane na drodze
partnerstwa publiczno-prywatnego[4].
Przy czym dostarczanie usług publicznych przez podmioty trzecie coraz częściej
wykracza poza tradycyjne dziedziny (technologie informacyjne, opieka i pomoc
społeczna, gromadzenie i wywóz nieczystości itd.) i spotykane jest na coraz to
nowych obszarach, takich jak zarządzanie szkołami publicznymi, zarządzanie zakładami
karnymi czy obsługa wojska i działań wojennych. Szczególnie spektakularny jest
ten ostatni obszar. Prywatne firmy realizują w USA wiele zadań zarezerwowanych
wcześniej dla żołnierzy: utworzenie systemu łączności, koordynowanie logistyki,
świadczenie usług transportowych, konserwacja samolotów bojowych, utrzymanie
baz, przygotowywanie i wydawanie posiłków, przesłuchiwanie jeńców, szkolenie
żołnierzy itd. Notabene do wzrostu
liczby prywatnych firm zaangażowanych w obsługę wojska i działań wojennych
przyczyniło się militarne zaangażowanie USA w Iraku i w Afganistanie[5].
Bardziej ogólnie można jeszcze powiedzieć, że popularność administrowania za
pośrednictwem zewnętrznych partnerów prywatnych i pozarządowych ma u swych
źródeł także ograniczenia finansowe, które wymagają, aby administracja
publiczna osiągała więcej za mniej (more for less)[6].
Wspólne administrowanie. Coraz
częściej różne organy administracyjne, w tym rządowe i samorządowe, działają
wspólnie, aby dostarczyć bardziej zintegrowane usługi. Koncepcja wspólnego
administrowania wyrasta z przekonania, że ważnych celów publicznych nie można
osiągnąć ani przez osobne działania istniejących organizacji, ani przez
utworzenie nowego superorganu. Rozwiązaniem ma być skupienie działań formalnie
odrębnych organizacji w kierunku poszczególnych celów publicznych. Wspólne
administrowanie służy zatem koordynowaniu działań w poprzek granic
organizacyjnych bez usuwania tychże granic. Termin wspólne administrowanie jest
w istocie terminem zbiorczym, który opisuje różne sposoby skupiania formalnie
odrębnych organizacji na rzecz realizacji celów, przed jakimi stoi aktualny
rząd (bezrobocie, społeczne wykluczenie, przestępczość i alkoholizm wśród
nieletnich, ochrona środowiska, terroryzm, przedsiębiorczość i konkurencja, rewitalizacja
miast itd).
Wynikającą ze słabości konwencjonalnej administracji publicznej potrzebę
wspólnego administrowania pogłębia fragmentaryzacja czy rozproszenie
administracji publicznej związane z wyłączaniem zadań publicznych z
hierarchicznej biurokracji i nadawaniem im nowych form organizacyjnych (prawa
publicznego i prawa prywatnego), w tym różnych wyspecjalizowanych agencji
(agencji - urzędów centralnych, agencji - państwowych osób prawnych oraz
agencji - spółek handlowych)[7].
Administracja publiczna przestaje zatem być hierarchicznym monolitem, nie jest
już megabiurokracją, lecz multibiurokracją czy biurokracją rozproszoną.
Jednocześnie proces ten, wymuszany przez złożoność globalnych i lokalnych
problemów, wobec których stoi administracja i który w sumie należy ocenić
pozytywnie, rodzi własne problemy, przede wszystkim z koordynacją działania
licznych nowych administrujących podmiotów, których rozwiązaniem ma być właśnie
wspólne administrowanie[8].
Wspólne administrowanie jest niewątpliwie przejawem ogólniejszych
tendencji światowych, chociaż za jego ojczyznę należy uznać Wielką Brytanię,
gdzie potrzeba wspólnego administrowania ujawniła się najbardziej i została
uznana za podstawowy cel reformy sektora publicznego[9]. Z
kolei szczególnym przypadkiem wspólnego administrowania jest współpraca organów
administracyjnych państw członkowskich Unii Europejskiej, odpowiadających za
realizację prawa wspólnotowego w określonej dziedzinie, oraz Komisji
Europejskiej w ramach obligatoryjnych transgranicznych sieci organów
administracji publicznej. Należą do nich między innymi Europejska Sieć Ochrony
Konkurencji, Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności
Elektronicznej oraz Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla Energii
Elektrycznej i Gazu Ziemnego. Z kolei przykładem współpracy organów
administracyjnych w skali globalnej jest dobrowolna Międzynarodowa Sieć Ochrony
Konkurencji[10].
Rewolucja cyfrowa. Postęp
technologiczny ostatnich lat pozwala organizacjom współpracować z zewnętrznymi
partnerami w czasie rzeczywistym (in real time) czy nawet w
bezczasowym czasie (in timeless time), co wcześniej nie
było możliwe.
Angielski noblista w dziedzinie ekonomii z 1991 r. R.H. Coase wykazał w
latach trzydziestych XX wieku, że wielkość organizacji jest zdeterminowana
przez koszty gromadzenia informacji[11].
Jego zdaniem pojawienie się olbrzymich organizacji biznesowych zostało
spowodowane przez koszty transakcyjne związane z wytwarzaniem, dystrybucją i
sprzedażą towarów i usług. Organizacje istnieją po to, aby minimalizować koszty
transakcyjne. Im wyższe są koszty transakcyjne wykonywania danej funkcji, tym
większe jest prawdopodobieństwo, że organizacja nie powierzy wykonania tej
funkcji innej organizacji, lecz wykona ją sama. W czasie, kiedy R.H. Coase dokonywał
swoich obserwacji, koszty transakcyjne prowadzenia biznesu między organizacjami
były z reguły bardzo wysokie: informacje i dostawy przepływały bardzo wolno. W
następstwie tego organizacje decydowały się na samodzielne wytwarzanie wielu
produktów, a nie na zawieranie kontraktów z zewnętrznymi organizacjami.
Postępując tak, budowały masywne hierarchiczne struktury, pozwalające
gromadzić, przetwarzać, potwierdzać i przechowywać wszystkie te informacje,
jakich potrzebowały, aby przyjmować zamówienia, wytwarzać produkty, wysyłać je
i sprzedawać klientom. Teoria R.H. Coase.a pomogła wyjaśnić wzrost
hierarchicznej biurokracji w sektorze prywatnym (i - mutatis mutandis - w sektorze publicznym) w pierwszej połowie XX
wieku.
W dniu dzisiejszym Internet zredukował koszty informacji w stopniu
wcześniej niewyobrażalnym. Komunikacja i współpraca z partnerami w poprzek
granic organizacyjnych stała się nieskończenie lepsza, szybsza i tańsza.
Współczesne technologie pozwalają organizacjom dzielić się informacjami w czasie
rzeczywistym i integrować swoje procesy z partnerami znajdującymi się w ich
otoczeniu[12]. Wszystko to obniża
koszty transakcyjne współpracy i powoduje, że bardziej korzystna staje się współpraca z innymi niż wykonywanie wszystkiego
samemu. W efekcie - jak przewidywał R.H. Coase - zwiększa się zakres
korzystania z outsourcingu oraz liczba partnerów i sojuszy. W 2000 roku R.H.
Coase stwierdził, że dzięki współczesnym technologiom rośnie liczba małych
organizacji, a duże - dzięki koncentracji na podstawowych działaniach i
powierzeniu innym tego, czego same nie robią najlepiej - mogą stawać się
jeszcze większe[13].
Oczekiwania obywateli-klientów.
Obywatele oczekują dzisiaj większej kontroli nad własnym życiem oraz większej
różnorodności oferowanych przez administrację usług, a także większej ich
indywidualizacji / personalizacji (customization).
Realizacja takich oczekiwań wymaga innego modelu administracji i innego modelu
administrowania. Krótko można powiedzieć, że im ważniejsza staje się
różnorodność i indywidualizacja w świadczeniu usług, tym bardziej preferowaną
formą ich świadczenia będą sieci.
Powszechność administrowania przez sieć oznacza między innymi, że
administracja publiczna z biurokratycznej hierarchii staje się administracją
sieciową (networked government) czy splotem
umów (nexus of contracts)[14], a
niektóre organy administracyjne stają się de
facto organami zarządzającymi umowami (contract management agencies).
Dobrym przykładem takiego organu jest the National Aeronautics and Space Administration - NASA. Ta
amerykańska agencja rządowa jeszcze w latach dziewięćdziesiątych XX wieku
prawie wszystkie swoje działania związane z projektowaniem, budową, startem,
utrzymaniem i lądowaniem wahadłowców przekazała megakontraktorowi (the United Space Alliance - USA).
USA i jego olbrzymia sieć subkontraktorów wykonywali niemal wszystkie prace w
programie wahadłowca, zużywając 90 procent jego budżetu. Dzisiaj NASA korzysta
z sieciowych partnerów w jeszcze większym zakresie. Jak 25 sierpnia 2006 r.
powiedziała dyrektor wykonawczy Programu Konstelacji S. Hilding: "Pod koniec
tego miesiąca ogłosimy wybór wykonawcy, który zbuduje CEV (Crew Exploration Vehicle) - następcę
wahadłowców. W zeszłym tygodniu ogłosiliśmy wybór dwóch prywatnych partnerów w
programie COTS (transport załogi i ładunków do stacji kosmicznej - przyp.
red.), którym NASA przekaże ok. 500 mln dolarów na rozwój technologii. (...) po
dwustopniowej selekcji wybraliśmy dwie z dwudziestu propozycji. My zapewniamy
wybrańcom kapitał początkowy, oni zaś są odpowiedzialni za znalezienie reszty
środków niezbędnych do uruchomienia systemów, nad którymi pracują. Wybraliśmy
dwa systemy, które naszym zdaniem mają największą szansę powodzenia, zarówno od
strony technicznej, jak i biznesowej (celem NASA jest stworzenie komercyjnych
środków transportu na orbitę i do stacji kosmicznej, z których agencja będzie
korzystała jako tylko jeden z klientów, aby móc się skoncentrować na tym, co
jest poza niższą orbitą okołoziemską i przygotować się do lądowania na Księżycu
czy do podróży na Marsa - JS). Jeden nosi nazwę SpaceX, drugi RpK. To całkiem
nowe podejście. Zwykle agencja określa szczegółowe specyfikacje i wymagania
techniczne, potem przejmuje wyprodukowany przez kontrahentów sprzęt i
infrastrukturę na własność. W tym przypadku NASA przedstawiła jedynie
ostateczne cele, pozostawiając decyzje dotyczące konstrukcji i działania
systemu prywatnym partnerom. Agencja ma ograniczony budżet na inwestycje, więc
zachęciła ich do samodzielnego szukania źródeł finansowania, jednocześnie umożliwiając
późniejszą sprzedaż usług transportowych innym"[15].
W zakończeniu należy podkreślić, że administrowanie przez
sieć wymaga od administracji publicznej opanowania wielu nowych umiejętności, a
przede wszystkim umiejętności organizacyjnych pozwalających stworzyć właściwą
sieć i zapewnić odpowiedzialność jej uczestników. Brak zdolności zarządzania
sieciowymi partnerami, nie mówiąc już o braku zdolności realizacji zadań
publicznych przez samą administrację, może narazić państwo na poważny zarzut
pustego państw (hollow state)[16].
Stałym koniecznym warunkiem administrowania przez sieć jest oczywiście wzajemne
zaufanie sieciowych partnerów wyrastające z akceptacji celu, dla którego
podejmuje się współpracę i którego osiągnięcie przyniesie korzyść wszystkim.
*
Opublikowany w: Administracja publiczna - obywatel, społeczeństwo, państwo,
pod redakcją Adama Macieja Sosnowskiego, Wyższa Szkoła Informatyki i
Zarządzania "Copernicus" we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 129-135.
[1] Jak mówią John Arquilla i Dave Ronfeldt z RAND
Corporation: It takes a network to fight
a network (Siatkę zwalcza się siecią).
[2] Zob. S.E. Finer, The History of Government: Ancient Monarchies and Empires, vol. 1, Oxford University
Press 1999, s. 351.
[3] Zob. S. Goldsmith, W.D. Eggers, Governing by Network. The New Shape of the Public Sector, The
Brookings Institution, Washington 2004, s. 10.
[4] Every major policy initiative launched by the federal government
since World War II - including Medicare and Medicaid, environmental cleanup and
restoration, antipoverty programs and job training, interstate highways and
sewage treatment plants - has been managed through public-private partnership, D.F. Kettl, Sharing Power:
Public Governance and Private Markets,
The Brookings Institution, Washington 1993, s. 4.
[5] Zob. P.W. Singer, Corporate Warriors. The Rise of the Privatized Military Industry, Cornell University
Press 2003.
[6] Zob. The Tools of Government. A
Guide to the New Governance, edited by L. Salamon, Oxford University Press 2002 oraz J.
Supernat, Administracja publiczna w
świetle koncepcji New Public Management, (w:) Jednostka, państwo, administracja - nowy
wymiar, Międzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica 23-26 maja 2004 r.,
redakcja naukowa E. Ura, Rzeszów 2004, s. 469 i n.
[7] Zob. E.
Knosala, L. Zacharko, R. Stasikowski, Nowe
zjawiska organizacyjno-prawne we współczesnej administracji polskiej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne
formy ich działania. Studia i
materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego,
Toruń 2005, s. 315 i n. oraz E. Knosala, Perspektywy
biurokracji (szkic z nauki
administracji), (w:) Biurokracja,
III Międzynarodowa Konferencja Naukowa Krynica Zdrój 2-4 czerwca 2006, redakcja
naukowa J. Łukasiewicz, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa Oddział
w Rzeszowie, Rzeszów 2006, s. 279 i n.
[8] Zob. E. Bardach, Getting Agencies to Work Together. The Practice and Theory of Managerial
Craftsmanship, The Brookings Institution, Washington 1998.
[9] Ogłaszając swój program
modernizacji administracji, premier T. Blair powiedział: Many of the biggest challenges
facing government do not fit easily into traditional Whitehall structures (...). We need better coordination and more
teamwork right across government (...), U.K. Cabinet Office, Wiring It Up: Whitehall.s
Management of Cross-cutting Policies and Services, U.K. Performance and
Innovation Unit, London,
December 2000. Natomiast
w jednym z wywiadów z tego okresu stwierdził zwięźle: joined-up problems need
joined-up solutions (złożone problemy wymagają złożonych rozwiązań), "Observer"
1998, May 31. Więcej na temat wspólnego administrowania w Wielkiej Brytanii
zob. T. Ling, Delivering
Joined Up Government in the UK. Dimensions, Issues and Problems, "Administracja publiczna.
Studia krajowe i międzynarodowe", Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji
Publicznej w Białymstoku, nr 2/2003, s. 203 i n.
[10] O
sieciach tych, w szczególności europejskich, traktuje mój referat Koncepcja sieci organów administracji
publicznej przedstawiony na zorganizowanym przez Katedrę Prawa
Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego Zjeździe Katedr Prawa
Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r.
[11] Zob. tegoż, The
Nature of the Firm, (w:) R.H. Coase, The
Firm, the Market and the Law, University
of Chicago Press 1990, s.
33 i n.
[12] Zob. na
przykład J.K. Liker, Droga Toyoty. 14 zasad zarządzania wiodącej firmy
produkcyjnej świata, przekł. G. Łuczkiewicz, MT Biznes, Warszawa 2005.
[13] It (the New Economy - JS) enables you to have more specialization and
greater production, because you.re more efficient. You.ll get more small firms
as a result, but large firms will also get larger, because they can concentrate
on core activities and contract out what they can.t do well, zob. B.
Tedashi, Coase.s Ideas Flourish in the
New Economy, "New York Times" 2000, October 2.
[14] Jak pisze
K. Walsh, "podstawową metaforą dla opisania zmian zachodzących w administracji
publicznej stało się pojęcie umowy. Pojawia się ono wtedy, kiedy trzeba opisać
zarówno stosunki w obrębie administracji publicznej, jak i stosunki nawiązywane
przez nią na zewnątrz. Oznacza to, że administracja publiczna przekształca się
z biurokratycznej hierarchii nawiązującej stosunki władcze w splot umów", tenże, Public Services and Market Mechanisms. Competition, Contracting and
the New Public Management, Macmillan Press, New York 1995, s. XVIII. Zob. też D.
Kijowski, Umowy w administracji publicznej,
(w:) Podmioty administracji publicznej i
prawne formy ich działania..., s. 281
i n. oraz M. Swora, Państwo kontraktujące.
Reforma sektora państwowego w Nowej
Zelandii, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2005, rok LXVII,
zeszyt 4, s. 149 i n.
[15] Na Księżyc i dalej. Czy możliwa jest prywatyzacja międzynarodowej stacji kosmicznej? Z
Suzanne Hilding rozmawiał Piotr Gillert, "Rzeczpospolita", nr 198 (7492) z
25 sierpnia 2006 r.
[16] Zob. między innymi Governance and Performance. New Perspectives, edited by L.E. Lynn
Jr., C. Heinrich, C.J. Hill, Georgetown University Press 2000 oraz R.A.W.
Rhodes, What is New about Government and
Why does it Matter? (w:) Governing
Europe, edited by J. Hayward, A. Menon, Oxford University Press 2003, s. 61
i n.
|
|
