 |
Jerzy Supernat
Zakład Nauki Administracji
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski
Europejska przestrzeń administracyjna
(zagadnienia wybrane)*
Termin europejska przestrzeń administracyjna (European Administrative Space . EAS)
używany jest na oznaczenie modelu administracji publicznej, który można
określić jako europejski (a common European model). Przy czym . zauważmy od razu . model ten raz jest modelem
normatywnym (preskryptywnym), innym razem modelem opisowym (deskryptywnym), a
jeszcze innym . modelem analitycznym, który służyć ma sprawdzeniu teoretycznej
hipotezy. W każdym jednak przypadku dotyczy konwergencji administracyjnej (administrative convergence), czyli
konwergencji w kierunku powszechnych (wspólnych czy podobnych) rozwiązań
administracyjnych w miejsce wcześniejszych odrębności administracyjnych.
Europejska przestrzeń administracyjna czy konwergencja administracyjna jest
zatem przeciwieństwem idiosynkratycznych narodowych (państwowych) systemów
administracyjnych w których struktura (zasady, formy, standardy itd.)
administracji publicznej odzwierciedla historię, tożsamość, tradycję oraz różne
osobliwości społecznego i państwowego rozwoju. Zgodnie z określeniem przyjętym
przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, europejska przestrzeń
administracyjna oznacza, że administracja publiczna funkcjonuje i jest
zarządzana na podstawie wspólnych europejskich zasad, reguł i regulacji
jednolicie stosowanych na relewantnym terytorium[1].
Ponieważ problematyka "wspólnych europejskich zasad, reguł i regulacji" ma już
bogatą literaturę[2], poniższe uwagi zostaną
poświęcone przede wszystkim konwergencji administracyjnej w wymiarze
strukturalnym[3], chociaż obydwa ujęcia
są komplementarne i nie można mówić o jednym z całkowitym pominięciem drugiego.
Idea wyłaniającej się europejskiej przestrzeni
administracyjnej ma swoje korzenie w tradycji europejskiego kontynentalnego
prawa publicznego oraz w koncepcji klasycznego czy starego publicznego
zarządzania (Old Public Management . OPM).
W ich świetle administracja publiczna jest hierarchiczną organizacją stworzoną
i zarządzaną przez prawo, a jej pracownicy są biurokratami stosującymi przepisy
prawne zgodnie z zasadami państwa prawnego, to jest w sposób neutralny i mając
na względzie interes publiczny. Ujęcie takie podkreśla ciągłość, spójność,
niezawodność, przewidywalność i odpowiedzialność, a właściwe funkcjonowanie
administracji publicznej obok przedstawicielskich organów ustawodawczych mają
zapewnić sądy, w tym sądy administracyjne.
Hipoteza o wyłanianiu się europejskiej przestrzeni
administracyjnej ma w literaturze przedmiotu dwie konkurencyjne hipotezy, a
mianowicie . z jednej strony . administracyjnej konwergencji globalnej (a global convergence hypothesis) oraz .
z drugiej strony . administracyjnej odrębności instytucjonalnej (an institutional robustness hypothesis)[4].
Pierwsza z konkurencyjnych hipotez ma swoje oparcie w anglosaskiej koncepcji
nowego publicznego zarządzania (New Public Management . NPM), która stanowi paradygmatyczne odejście od
klasycznego publicznego zarządzania[5], i
przyjmuje, że konwergencja administracyjna nie ma zakresu jedynie
europejskiego, lecz globalny, a przynajmniej wspólny dla krajów Organizacji
Współpracy Gospodarczej i Rozwoju[6].
Przy czym zwolennicy nowego publicznego zarządzania podkreślają, że koncepcja
ta nie jest przemijającą modą, lecz konieczną zmianą, która oznacza postęp na
drodze rozwoju administracji publicznej. Co więcej, zmiana ta jest postrzegana
jako element przejścia od rządu do rządzenia (from government to governance) czy rządzenia bez rządu (governance without government), które ma
następować zarówno w poszczególnych państwach, jak i ich organizacjach[7]. Z
kolei hipoteza administracyjnej odrębności instytucjonalnej wyrasta z
założenia, że obydwie konwergencyjne hipotezy przeceniają zasięg i tempo
administracyjnej konwergencji i że tak w Europie, jak i w pozostałych częściach
świata przez jakiś czas będą istniały różne modele administracji publicznej[8].
Administracja publiczna jest przy tym postrzegana jako zbiór częściowo
autonomicznych instytucji o własnej tożsamości i dynamice, będących ważnymi
aktorami w procesie kształtowania polityki administracyjnej (klasyczne i nowe
publiczne zarządzanie podkreśla wykonawczy charakter administracji publicznej w
systemie organów władzy publicznej, kontrolowanej odpowiednio przez organy
władzy ustawodawczej i sądowniczej oraz zmieniające się okoliczności
zewnętrzne). Typowym sposobem reagowania na zachodzące w otoczeniu
administracji publicznej zmiany jest wykorzystanie przez istniejące instytucje
jednego ze znanych już sposobów postępowania[9].
Konkurencyjność trzech zarysowanych powyżej hipotez każe
postawić pytanie o zasięg i uwarunkowania administracyjnej konwergencji. Na
możliwość konwergencji najdalej posuniętej wskazuje stara i nb. co jakiś czas przywoływana idea,
zgodnie z którą istnieje jeden najlepszy sposób zorganizowania administracji
publicznej (a single best way / one best
way). Jej zwolenników można znaleźć zarówno wśród teoretyków, jak i
praktyków administracji, którzy poszukują i proponują uniwersalne rozwiązania
organizacyjne, jakie dzięki swojej immanentnej efektywności mają
rozprzestrzenić się na całym świecie, niezależnie od kontekstu narodowych (i
innych) uwarunkowań. Ma ona rzecz jasna także zdecydowanych oponentów wśród
zwolenników tzw. podejścia sytuacyjnego (situational
approach), których zdaniem strukturę administracji wyznaczają przyjmujące
różne postaci zmienne determinujące: cele, wartości, strategie, procesy, czas,
otoczenie itd[10]. Jeżeli rację mają ci
drudzy, żadne powszechne ujednolicenie administracji publicznej, przynajmniej w
dającym się przewidzieć czasie, nie jest możliwe.
Zgodnie z inną ideą kontekst, w jakim funkcjonuje
administracja, jest istotny, ale w określonym czasie i w określonym miejscu (na
przykład w Europie; teoretycznie także na całym świecie) konkretny kontekst
jest dominujący, pomniejszając znaczenie narodowych kontekstów i powodując
dyfuzję jednego najlepszego rozwiązania organizacyjnego. Nb. upowszechnieniu takiego rozwiązania służą nasilające się
powiązania i współzależności międzynarodowe, a także . umożliwiane przez rozwój
łączności i transportu . coraz częstsze bezpośrednie kontakty.
Można wreszcie założyć, że krajowy kontekst funkcjonowania
administracji jest bardziej lub mniej jednorodny i imperatywny i . w
konsekwencji . odrębne czy zindywidualizowane rozwiązania administracyjne są
bardziej lub mniej trwałe. W tym przypadku niezbędna jest analiza okoliczności,
w których wprowadzenie, zmiana lub uchylenie reguł postępowania (i/lub zachęt
finansowych) przesądza o administracyjnej stałości lub zmienności, a także
analiza okoliczności, w których istniejące rozwiązania organizacyjne sprzyjają
raczej różnorodności i ciągłości niż konwergencji.
Najogólniej rzecz ujmując, można zatem powiedzieć, że
globalna konwergencja możliwa jest wówczas, kiedy administracja jest uwolnioną
od kontekstu techniczną działalnością o jednym najlepszym rozwiązaniu, a także
wówczas, kiedy w danym czasie dominujący jest kontekst globalny. Europejska
konwergencja możliwa jest wówczas, kiedy istotny jest kontekst i do głosu
dochodzi kontekst europejski. Wreszcie instytucjonalna odrębność pojawia czy
utrzymuje się wtedy, kiedy nie dominuje globalny czy regionalny (europejski
itd.) kontekst, kiedy krajowe administracje funkcjonują w różnych
uwarunkowaniach i kiedy istniejące instytucje administracyjne dysponują pewną
autonomią.
Zauważyć należy, że konwergencja (globalna czy regionalna)
może zajść albo dzięki atrakcyjności pewnego modelowego rozwiązania, albo przez
jego narzucenie. Konwergencja przez atrakcyjność oznacza uczenie się i
dobrowolne naśladowanie rozwiązań administracyjnych postrzeganych jako
najlepsze (najbardziej funkcjonalne, sprawne, prawomocne itp.) czy to na
świecie, czy w kontekście europejskim[11].
Wspólny model może także wyłonić się w procesie wspólnych prac badawczych, a
także być następstwem tego, że poszczególne państwa, stojąc wobec tych samych
wyzwań, przyjmują niezależnie te same rozwiązania. Postrzegana wyższość pewnego
rozwiązania może być oparta na jego właściwościach techniczno-funkcjonalnych i
wysokiej relatywnej sprawności, w tym w odniesieniu do rozwiązań istniejących w
danym państwie, które okazują się niewystarczające czy nieadekwatne wobec
nowych zadań i których pozostawienie bez zmian zagrozi zdolności administracyjnej
państwa, a nawet spowoduje jego kryzys. Wyższość pewnego rozwiązania może także
wywodzić się z jego atrakcyjności normatywnej. Pewien model administracji
publicznej może mieć taką wartość, że właściwe mu rozwiązania mogą być
postrzegane jako najbardziej demokratyczne, racjonalne czy nowoczesne nawet bez
udowodnienia ich funkcjonalnej wyższości. Innymi słowy, konwergencja wokół
właściwych struktur, form, procesów i praktyk może mieć miejsce, jeżeli
konkretne rozwiązanie administracyjne osiąga administracyjną hegemonię[12].
Wdrożeniu odpowiednich zmian (zmniejszeniu oporu wobec zmian) sprzyja w tym
przypadku niezadowolenie z istniejących rozwiązań, ich krytyka i kwestionowanie
prawomocności. W konkretnym przypadku administracyjna konwergencja może mieć
miejsce także wówczas, kiedy cenione zewnętrzne rozwiązanie jest kopiowane bez
dostatecznego zbadania możności jego funkcjonowania w nowym otoczeniu.
Konwergencja przez narzucenie może mieć miejsce, kiedy żaden konkretny
model administracji publicznej nie jest postrzegany jako funkcjonalnie czy
normatywnie najlepszy, kiedy ma miejsce koncentracja władzy czy siły i kiedy
kwestie administracyjne uznaje się za istotne i gdy są one traktowane
priorytetowo. Narzucenie modelowego rozwiązania oznacza konwergencję opartą
albo na władzy albo na sile. Konwergencja oparta na władzy oznacza, że pewne
zewnętrzne źródło jest traktowane jako prawomocne w odniesieniu do
wprowadzania, zmiany i uchylania rozwiązań administracyjnych. Z kolei
konwergencja oparta na sile (przemocy) oznacza możność dyktowania rozwiązań
wbrew woli zainteresowanych i stanowisku administracji publicznej. Swoistą
postacią narzucenia jest uczynienie z akceptacji określonych rozwiązań czy
standardów administracyjnych niezbędnego warunku członkostwa w organizacji
ponadpaństwowej[13],
uzyskania politycznej akceptacji czy ekonomicznej pomocy. Tak czy inaczej
skuteczność konwergencji przez narzucenie wymaga właściwej dystrybucji
relewantnych zasobów oraz działań pozwalających uzyskać niezbędne poparcie dla nowych
rozwiązań. Jest na przykład oczywiste, że podstawowym problemem w procesie
wprowadzania zmian administracyjnych nie jest na ogół przygotowanie i
uchwalenie aktów prawnych, lecz zapewnienie ich stosowania, a więc poprawa
rzeczywistego funkcjonowania administracji publicznej. Inne zasoby są zatem
niezbędne dla przygotowania rozwiązań formalno-prawnych, a inne dla ich
wdrożenia. Zmiana dotychczasowej praktyki działania (istniejącej kultury
organizacyjnej itd.) wymaga działań bardziej złożonych i skierowanych do
różnych adresatów, także poza samą administracja publiczną, czyniąc nb. konwergencję trudniejszą do
osiągnięcia.
Kolejne uwagi zostaną poświęcone już wyłącznie administracyjnej
konwergencji w Europie, a dokładnie w Unii Europejskiej, której Polska stała
się członkiem, co oznacza, że kwestia ewentualnego wykształcenia się
europejskiej przestrzeni administracyjnej jest także kwestią polską. W
szczególności zostaną przedstawione czynniki i uwarunkowania, które przemawiają
za europejską konwergencją administracyjną, oraz czynniki i uwarunkowania,
które przeciwdziałają ukształtowaniu się europejskiej przestrzeni
administracyjnej.
Rozpoczynając od tych drugich, powiedzieć należy przede wszystkim, że
europejski porządek administracyjny charakteryzuje wielość narodowych i
instytucjonalnych rozwiązań trwale ukształtowanych w trakcie wielowiekowego
rozwoju. W następstwie tego istnieją znaczne różnice w modelach administracji
publicznej właściwych poszczególnym państwom członkowskim Unii Europejskiej.
Istniejące administracyjne zróżnicowanie pomiędzy członkami Unii może utrudniać
konwergencję zarówno w wymiarze motywacyjnym, jak i wykonawczym
(instytucjonalnym). Swoją drogą Unia Europejska długo nie przypisywała jakiejś
szczególnej uwagi administracyjnym rozwiązaniom instytucjonalnym, dając
pierwszeństwo kształtowaniu polityki administracyjnej i zapewnieniu osiągnięcia
rezultatów substancjonalnych. Zmiana organizacji krajowych administracji była
po prostu postrzegana jako zbyt kosztowna.
Dalej należy wskazać, że traktaty założycielskie nie zakładają żadnego
jednego wzorcowego modelu administracji oraz że nie ma żadnego acquis communautaire w odniesieniu do
struktury administracji publicznej. Przeciwnie, w trakcie swego istnienia Unia
zakładała, że różnorodność krajowych systemów administracyjnych jest uprawniona
i kompatybilna z członkostwem w Unii oraz że wdrożenie prawa wspólnotowego jest
możliwe w państwach ze zróżnicowanymi rozwiązaniami administracyjnymi[14].
Co więcej, Unia Europejska (jej organy) ma ograniczone uprawnienia w dziedzinie
administracji publicznej. Państwa członkowskie bronią tutaj swojej autonomii
(zresztą nie tylko w odniesieniu do kształtowania struktury administracji) i
nie są skłonne przekazać organom unijnym generalnych kompetencji wykonawczych i
nadzorczych[15].
Oprócz ograniczonych kompetencji administrację wspólnotową ogranicza
jeszcze stosunkowo nieliczny personel[16]
oraz skromne . w porównaniu z zadaniami . środki budżetowe. W istocie
administracja unijna jest bardziej administracją polityczną (w znaczeniu
organów czy personelu wyposażonego w znaczące uprawnienia dyskrecjonalne),
aniżeli właściwą administracją wykonawczą. Implementacja prawa wspólnotowego
należy z reguły do krajowych administracji[17],
rzadziej podejmowane są wspólne działania wykonawcze oraz zlecanie zadań
prywatnym czy pozarządowym organizacjom (contracting
out). Niewiele tutaj zmienia wzrost liczby wyspecjalizowanych
autonomicznych agencji europejskich[18].
Daje się bowiem zaobserwować niechęć do przyznawania im większych uprawnień, a
nadto w ich organach nadzorczych zasiadają krajowi przedstawiciele. Zwięźle
można zatem powiedzieć, że w strukturze administracji unijnej nie ma żadnego
organu, który można by scharakteryzować jako naczelny w odniesieniu do
krajowych organów administracyjnych i któremu te byłyby podporządkowane.
Przejdźmy teraz do czynników i uwarunkowań sprzyjających konwergencji
administracyjnej w Unii Europejskiej. Przede wszystkim przemawia za nią
potrzeba zapewnienia właściwego stosowania i wdrażania prawa europejskiego[19].
Wprawdzie w tym zakresie nie doszło do żadnego znaczącego kryzysu, to jednak
konieczność skutecznej i jednolitej implementacji musi tutaj przynajmniej
równoważyć preferencję państw członkowskich dla zachowania administracyjnej
autonomii. Wprawdzie organy Wspólnoty mają ograniczone uprawnienia
formalno-prawne, to jednak w niektórych przypadkach (na przykład Komisji
Europejskiej . głównego organu administracyjnego Wspólnoty) mogą one zostać
przynajmniej częściowo zrównoważone przez przypisaną im rolę strażnika
traktatów. Istotną rolę w procesie zbliżania prawa i ujednolicenia jego
stosowania mają także do spełnienia sądy wspólnotowe: Sąd Pierwszej Instancji
oraz Europejski Trybunał Sprawiedliwości[20],
a także Ombudsman Unii Europejskiej, który nb.
krytycznie ocenia praktykę stosowania Europejskiego Kodeksu Dobrej
Administracji[21].
Na rzecz powstania europejskiej przestrzeni administracyjnej przemawia
także wysoki stopień interakcji pomiędzy praktykami (politykami i urzędnikami)
i teoretykami administracji z poszczególnych państw członkowskich, sprzyjający
poznaniu, ocenie i recepcji wybranych krajowych koncepcji i rozwiązań w
zakresie administracji publicznej. Wprawdzie badanie i naśladowanie rozwiązań
przyjętych w innych krajach europejskich ma miejsce w Europie od stuleci, co nb. spowodowało, że administracje krajów
europejskich mają wiele wspólnych cech charakterystycznych, to jednak rozwój
współpracy gospodarczej, politycznej, kulturalnej itd. (w dużej mierze ma on
miejsce na poziomie regionów oraz ich rządowej i/lub samorządowej administracji[22])
stworzył tutaj nową sytuację. Można zatem oczekiwać zwiększonego adaptacyjnego
nacisku na krajowe administracje, chociaż niewątpliwie będzie on nierówny w
różnych państwach i w różnych obszarach administracji publicznej.
Wreszcie europejskiej konwergencji administracyjnej sprzyja osłabienie
nacisku na globalną konwergencję, co ma swoje źródło w zmniejszającym się
poparciu dla nowego publicznego zarządzania[23].
Znamienna jest tutaj zmiana, jaka zaszła w stanowisku Banku Światowego. Jeżeli
w latach dziewięćdziesiątych XX w. zalecał on jednoznacznie przejście od
hierarchicznej, scentralizowanej i prawem zdeterminowanej administracji
publicznej do zorientowanej rynkowo menedżerskiej administracji, to dzisiaj
podkreśla potrzebę rozwiązań wyrastających ze zrozumienia zindywidualizowanej
sytuacji poszczególnych krajów. Niewiele jest rozwiązań, które . niezależnie od
miejsca i sytuacji . są zawsze właściwe.
Ogólnie można powiedzieć, że w europejskim kontekście administracyjna
konwergencja jest bardziej prawdopodobna dzięki atrakcyjności pewnych rozwiązań
aniżeli ich narzuceniu (daje się zauważyć, że organy i państwa członkowskie
Unii Europejskiej przyglądają się rozwiązaniom przyjętym przez innych, szukając
w nich inspiracji[24]).
Jednocześnie trudno, przynajmniej obecnie, zakładać, że będzie ona rezultatem
spójnej europejskiej polityki administracyjnej. Można zatem oczekiwać, że
europejska przestrzeń administracyjne będzie wyłaniała się stopniowo i raczej
będzie wyrazem ograniczeń nakładanych na niektóre krajowe rozwiązania
administracyjne niż kompleksowym i gotowym wzorcem do naśladowania. Taki obraz
konwergencji administracyjnej w Unii Europejskiej wyłania się zresztą ze
(stosunkowo nielicznych) prac i raportów traktujących bardziej czy mniej
bezpośrednio o europejskiej przestrzeni administracyjnej, często w związku z
powiększeniem Unii Europejskiej.
Na bardzo specyficzny charakter systemów administracji publicznej w
Europie i stopniową konwergencję systemów administracji publicznej w Europie w
europejską przestrzeń administracyjną wskazuje Raport wspieranej przez program
Sokrates Sekcji Administracji Publicznej (the Thematic Network in Public
Administration)[25]. Na
istnienie europejskiej przestrzeni administracyjnej, w której obszary
konwergencji przeważają nad obszarami dywergencji, wskazuje także C. Nizzo[26].
Z kolei we wskazanym już Raporcie OECD czytamy, że wprawdzie europejska
przestrzeń administracyjna nie jest jeszcze ukształtowana, to jednak siły
napędowe procesu konwergencji nabierają mocy i szybkości. Zostało w nim
jednocześnie postawione pytanie, czy proces ten osiągnął już punkt, w którym
różnorodność została zastąpiona przez europejskie standardy administracyjne[27].
Podstawowym argumentem przemawiającym za istnieniem europejskiej przestrzeni
administracyjnej ma być to, że chociaż nie ma żadnego, regulującego europejską
przestrzeń administracyjną, formalnego acquis
communautaire, to jednak wyłoniło się i istnieje acquis nieformalne. Państwa członkowskie Unii Europejskiej o
różnych przecież tradycjach prawnych i ustrojach dopracowały się wspólnych
podstawowych ustaleń doktrynalnych oraz zgodnego rozumienia zasad prawa i
postępowania administracyjnego, standardów dobrej administracji oraz akceptacji
wymogu jednolitej i skutecznej implementacji prawa unijnego. Potrzeba wdrożenia
prawa i osiągnięcia określonych wyników wymagała z kolei od państw
członkowskich zmiany krajowych systemów prawa, a także struktur
administracyjnych (między innym utworzone zostały nowe organy i instytucje
administracyjne), przy czym europejskie oddziaływanie okazało się bardziej
znaczące w odniesieniu do prawa niż do struktur[28].
Nastąpiło zbliżenie stanowisk co do znaczenia administracji publicznej i w
ogóle sektora publicznego, w tym jego roli w gospodarce i w społeczeństwie.
W podsumowaniu można powiedzieć, że w państwach członkowskich Unii
Europejskiej trudno stwierdzić zaawansowaną konwergencję w kierunku jednego
strukturalnego modelu administracji publicznej. Nie ma w Unii poparcia dla
narzucenia państwom członkowskim unitarnego rozwiązania administracyjnego.
Polityka, prawo i orzecznictwo sądowe przyniosły wiele zmian, które ograniczyły
liczbę możliwych rozwiązań organizacyjnych, tym niemniej stworzona konwergencja
jest ograniczona[29].
Krajowym organom administracyjnym została pozostawiona znacząca władza
dyskrecjonalna, a intensywne kontakty pomiędzy przedstawicielami państw i
konkurencja pomiędzy narodowymi modelami nie przekreśliły utrzymywania się
strukturalnej różnorodności. Europejskie rozwiązania są kompatybilne z różnymi
krajowymi instytucjami, strukturami i praktykami organizacyjnymi. Innym słowy,
istniejące krajowe rozwiązania organizacyjne okazały się odporne na zmiany, ale
jednocześnie wystarczająco elastyczne, aby realizować nowe zadania w
zmieniającym się otoczeniu europejskim.
W ostatnim zdaniu podkreślić należy, że administracyjna konwergencja i
europejska przestrzeń administracyjna zależą nie tylko od formalnych i
instytucjonalnych zmian w zakresie prawa i struktur, ale także od zmian w
pracownikach administracji. Brak zmiany w tej dziedzinie i ignorowanie
znaczenia internalizacji właściwych norm i standardów jest potencjalnym źródłem
wielu rozczarowań wśród obywateli Unii Europejskiej i to nie tylko nowych
państw członkowskich.
* Opublikowany w: Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, pod redakcją Z. Janku, Z. Leońskiego, M. Szewczyka, M. Waligórskiego, K. Wojtczak, Kolonia Limited 2005, s. 78-86.
[1] OECD/SIGMA Papers 1999, no. 27: European principles for public administration.
[2] Zob. S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), Studia Prawno-Europejskie, tom VI, pod redakcją M. Seweryńskiego i Z. Hajna, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2002, s. 71 i n., M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 11, s. 18 i n., Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1997 oraz A. Skóra, Polska procedura administracyjna w świetle standardów europejskich, Przegląd Prawa Europejskiego 1999, nr 1, s. 61 i n., a także przytoczona w tych pracach literatura.
[3] Kwestię tę podejmuje T. Rabska, Administracja publiczna w świetle integracji z Unią Europejską, Samorząd Terytorialny 2003, nr 3, s. 3 i n. oraz Wyzwania administracji publicznej w świetle integracji z Unią Europejską, (w:) Profesjonalizm w administracji publicznej, pod redakcją A. Dębickiej, M. Dmochowskiego, B. Kudryckiej, Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, Białystok 2004, s. 56 i n.
[4] Por. J. P. Olsen, Towards a European Administrative Space?, www.arena.uio.no/publications/wp02_26.htm.
[5] W świetle koncepcji nowego publicznego zarządzania administracja publiczna jest postrzegana przede wszystkim jako instrument świadczenia i/lub organizowania usług, którego funkcjonowanie wyznacza menedżerska orientacja na skuteczność i ekonomiczność. Więcej na ten temat zob. J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management (referat przygotowany na Międzynarodową Konferencję Naukową "Jednostka, państwo, administracja . nowy wymiar", Olszanica 23-26 maja 2004 r.), opublikowany za zgodą organizatorów Konferencji w: Administracja Publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Białymstoku 2003, nr 2, s. 28 i n.
[6] Zob. C. Pollitt, Clarifying convergence. Striking similarities and durable differences in public management reform, Public Management Review 2002, no. 4, s. 471 i n.
[7] Por. B. Guy Peters, Dismantling and Rebuilding the Weberian State, (w:) Governing Europe, ed. by J. Hayward and A. Menon, Oxford University Press, Oxford 2003, s. 113 i n.
[8] Por. H. Kassim, The European Administration: Between Europeanization and Domestication, (w:) Governing ..., s. 128 i n. oraz E. C. Page, Europeanization and the Persistence of Administrative Systems, (w:) Governing ..., s. 162 i n.
[9] Zob. M. Benjamin, Administration: Invariant in a Changing World, (w:) Państwo prawa. Administracja. Sądownictwo. Prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60. rocznicę urodzin, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1999, s. 169 oraz J. G. March, J. P. Olsen, Rediscovering Institutions, Free Press, New York 1989, s. 34.
[10] Zob. na przykład R. W. Griffin, Management, Houghton Mifflin Company, Boston, New York 1999, s. 352 i n.
[11] Por. M. Szewczyk, Prawo do dobrej administracji w świetle aktów prawa międzynarodowego, (w:) Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r., redakcja naukowa Z. Niewiadomski i Z. Cieślak, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Warszawa 2003, s. 53 i n.
[12] O reformie samorządowej w Polsce T. Rabska napisała: "zgodna była z podstawowymi zasadami demokracji, decentralizacji i subsydiarności. Nawiązywała jednocześnie do tradycji i ustroju II Rzeczypospolitej, potwierdziła więc głębokie wspólne więzi z ustrojami europejskimi i od nich nie odstawała", Wyzwania ..., s. 61. Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 1999, s. 153 i n.
[13] Istotnym kryterium członkostwa w Unii Europejskiej stała się w ostatnich latach zdolność administracyjna państw kandydujących do wypełnienia zobowiązań wynikających z członkostwa (the administrative capacity to take on obligations of membership). Próbę skonkretyzowania pojęcia "zdolności administracji publicznej do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa i stosowania prawa unijnego oraz skutecznego działania" podjęła T. Rabska, przypisując szczególne znaczenie dla jej zapewnienia rozwojowi służby cywilnej, Wyzwania ..., s. 62 i n.
[14] Po stwierdzeniu, że podstawową zasadą funkcjonowania państw członkowskich Unii Europejskiej jest zasada autonomii instytucjonalnej, A. Nowak-Far sprowadza ją do "niezależności w określaniu prawnych i organizacyjnych ram działania aparatu państwowego, a więc także administracji publicznej", tenże, Stosowanie acquis communautaire przez administracje publiczne państw członkowskich Unii Europejskiej . zagadnienia prawne i organizacyjne, Służba Cywilna 2002, nr 4, s. 31. Jednocześnie cytowany autor zauważa, że autonomia instytucjonalna państw członkowskich w odniesieniu do acquis nie jest absolutna: "Swoboda w zakresie doboru instytucjonalnych form zapewnienia prawu Unii Europejskiej pożądanej skuteczności jest bowiem w wielu przypadkach zdeterminowana przez samą treść acquis w konkretnej sprawie", tamże, s. 32.
[15] Organy Wspólnoty mają tylko takie kompetencje, jakie zostały im wyraźnie przyznane w traktatach założycielskich przez państwa zawierające te traktaty.
[16] W 2002 roku we wszystkich urzędach wspólnotowych, mających siedziby w różnych państwach, było zatrudnionych niewiele ponad 30 tys. osób. Podaję za S. Biernat, op. cit., s. 74.
[17] Zgodnie z ideą subsydiarności prawo wspólnotowe jest stosowane z zasady w sposób zdecentralizowany, to jest nie przez organy Wspólnoty, lecz przez organy państw członkowskich. Zob. też S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na administrację rządową na przykładzie kooperacyjnego modelu stosowania wspólnotowego prawa konkurencji, (w:) Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, pod redakcją S. Biernata, S. Dudzika i M. Niedźwiedź, Zakamycze 2003, s. 231 i n.
[18] Zob. na przykład M. Górka, Rola Europejskiej Agencji Oceny Produktów Leczniczych w procedurze dopuszczania leków do obrotu w Unii Europejskiej, Kwartalnik Prawa Publicznego 2001, s. 131 i n.
[19] Zob. uwagi T. Rabskiej na temat "umiędzynarodowienia" struktur administracyjnych, Wyzwania ..., s. 58 i n. Por. S. Kadelbach, European Administrative Law and the Law of a Europeanized Administration, (w:) Good Governance in Europe.s Integrated Market, eds: C. Joerges, R. Dehousse, Oxford University Press, Oxford 2002, s. 167 i n.
[20] W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości krajowe organy administracyjne i sądy mają zapewnić należytą efektywność przepisom prawa wspólnotowego, które bezpośrednio lub pośrednio stosują. Na ten temat zob. S. Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, (w:) Studia z prawa Unii Europejskiej, red. S. Biernat, Kraków 2000, s. 50 i n.
[21] Do Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, o którym polski Rzecznik Praw Obywatelskich powiedział, że powinien stać się jak najszybciej obowiązującym standardem polskiego urzędnika, nawiązują liczne opracowania zamieszczone w: Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r., op. cit.
[22] T. Rabska podkreśla priorytetowe znaczenie polityki regionalnej w funkcjonowaniu Unii Europejskiej i wskazuje, że europejska przestrzeń administracyjna stwarza warunki dla współpracy między organami regionalnymi, Wyzwania ..., s. 59.
[23] Por. A. Błaś, Administracja publiczna w dobie globalizacji, (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod redakcją J. Bocia, Kolonia Limited 2003, s. 41 i n.
[24] W konkretnym przypadku Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zdziwienie budzi pominięcie pewnych wzorców (austriackich i niemieckich), zob. M. Szewczyk, op. cit., s. 62. Chociaż i te wykorzystane (francuskie, duńskie, fińskie i belgijskie) dały akt, o którym J. Boć napisał, że "zawiera przepisy nie stanowiące jakiejkolwiek nowości w regulacjach europejskich i w kulturze europejskiej", tenże, Administracja a obywatel, (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit., s. 255.
[25] Przygotowany przez B. Connaugton i przedstawiony na Uniwersytecie w Hamburgu w ramach Trzeciego Dorocznego Plenarnego Posiedzenia Sekcji Administracji Publicznej, 9-10 czerwca 2000 r.
[26] Zob. C. Nizzo, National Public Administration and European Integration, OECD/SIGMA, Paris 2001.
[27] Zob. Raport wskazany w przypisie 1.
[28] Analiza prawa administracyjnego i organizacji administracji w państwach członkowskich Unii Europejskiej doprowadziła J. Schwarze.a do wniosku, że prawo administracyjne tych państw przeszło znaczącą zmianę i pomimo istotnych odrębności charakteryzuje je znacząca spójność. Odporniejsze na wpływ europejski okazały się natomiast struktury administracyjne (ułatwiał go natomiast brak krajowej tradycji i przywiązania), zob. tenże, The Europeanization of National Administrative Law, (w:) Administrative Law under European Influence. On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, London, Baden-Baden 1996, s. 789 i n.
[29] Jak pisze S. Cassese: "(...) pod presją takich samych problemów wybierane są podobne rozwiązania. Ale obrane podobne rozwiązania przychodzi urzeczywistniać w odmiennych okolicznościach", tenże, W dobie reform administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2002, nr 6, s. 11; por. tegoż, The Age of Administrative Reforms, (w:) Governing ..., s. 128 i n.
|
|
