© Provider 2005

Jerzy Supernat
Zakład Nauki Administracji
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski

Samodzielność wspólnot samorządowych
w zmieniającym się państwie
(kilka uwag w trzech kwestiach) ^*

            Zachodzące w Europie przekształcenia państw zdają się zwiastować początek nowego etapu w historii państwa, a jednocześnie koniec jego dotychczasowego cyklu rozwojowego. Cykl ten rozpoczął się w drugiej połowie dziewiętnastego wieku i znamionowała go zachodząca strukturalizacja państwa oraz wzrost jego siły, który wydawał się niczym nieograniczony. W takich okolicznościach jednostki samorządu terytorialnego i wspólnoty samorządowe, pomijając różny zakres ich samodzielności w konkretnym przecięciu czasowo-przestrzennym, swoje działania podejmowały w istocie w ramach paradygmatu centrum - teren, w ramach krajowej polityki i w przestrzeni polityczno-prawnej zdominowanej przez państwo. Sytuacja taka odchodzi obecnie do przeszłości, czego głównym źródłem są ściśle powiązane procesy przebudowy państw oraz europeizacji i globalizacji. Rzecz jasna, jednostki samorządu terytorialnego ani nie zamierzają, ani nie są w stanie, nawet z poparciem Brukseli, zastąpić państwa. Jednakże zasięg administracji rządowej ulega zmniejszeniu, a relacje między administracją rządową i samorządową stają się coraz bardziej zmienne, w szczególności model współpracy i konkurencji ustępuje miejsca tworzeniu sieci powiązań.

            Przekształceń państwa nie należy mylić z jego osłabieniem. Wycofywanie się państwa z pewnych zadań może mu umożliwiać bardziej skuteczną realizację innych (kto trzyma mało, może trzymać mocno), a także narzucanie zmian przez oddziaływanie na jednostki samorządu terytorialnego. Większość administracji rządowych potrafi korzystać z europejskich instytucji i rozwiązań, do których przyjęcia aktywnie się przyczyniły, aby wymusić od krajowych podmiotów wdrożenie określonych. reform. Przy czym - jak wiadomo - wiele reform pozwoliło państwu zdecentralizować ubóstwo i kłopoty, w szczególności przez przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedzialności za zarządzanie ograniczonymi zasobami i bolesną restrukturyzację.

            Przyglądając się bliżej przekształceniom państwa w kontekście granic samodzielności jednostek i wspólnot samorządowych, najpierw należy skupić się na kwestii utraty przez państwo monopolu w dziedzinie kształtowania szeroko rozumianej polityki społecznej, jaki sobie przypisywało (chociaż monopol ten nigdy nie był całkowity). Jednostki samorządu terytorialnego i wspólnoty samorządowe są obecnie znacznie bardziej zaangażowane w kształtowanie polityki społecznej i odgrywają w nim coraz ważniejszą rolę, niż to miało miejsce wcześniej. Notabene ich udziałem stały się naciski i ograniczenia, które przedtem limitowały możliwości państwa, i które wymagają trudnych i złożonych procesów koordynacyjnych i integracyjnych. Jednocześnie znaczne zróżnicowanie jednostek samorządu terytorialnego przyczynia się do "rozczłonkowanie" państwa i procesów politycznych. To rozczłonkowanie państwa wyraża się w istnieniu i funkcjonowaniu rozlicznych organizacji i podmiotów (szczególnie znaczące stały się liczne agencje rządowe, o różnym zresztą statusie prawnym), czego efektem jest kształtowanie polityki społecznej nie w ramach hierarchicznych struktur i spójnych procesów, lecz w trakcie negocjacji, przetargów, kontraktów, rozwiązań ad hoc itp. Ma ono także swoją wielowymiarowość przestrzenną: międzynarodową, unijną, krajową i subkrajową, w tym samorządową.

            Utrata przez państwo monopolu w dziedzinie polityki społecznej ma oczywiście swój aspekt finansowy. Administracja rządowa zawsze chętnie włącza jednostki samorządu terytorialnego do (współ)finansowania różnych programów i przedsięwzięć. Wszędzie w Europie finansowanie zadań publicznych odbywa się w ramach złożonego transferu środków finansowych i równie złożonej współpracy między administracją rządową i jednostkami samorządu terytorialnego. Władze samorządowe dopłacają zatem do różnych programów (wykraczających poza ich codzienne czy zwykłe zadania), ale jednocześnie domagają się wpływu na ich treść i przebieg. Modny termin partnerstwo, używany początkowo dla nazwania współpracy między jednostkami publicznymi i prywatnymi, obecnie poszerza swój zakres i oznacza także współpracę między jednostkami publicznymi znajdującymi się na różnych szczeblach. Zbliżenie, koordynacja i współpraca różnych jednostek publicznych w dziedzinie polityki społecznej prowadzi do pojawienia się nowych polityczno-prawnych instrumentów (kontraktów, paktów itp.). Ich rozwój i praktyka stosowania jest jednocześnie dowodem dynamizmu polityki społecznej.

            Z drugiej strony jednostki samorządu terytorialnego, dysponujące obecnie większymi zasobami, są coraz bardziej skłonne do udziału w realizacji programów społecznych (organizacji i świadczenia usług), ponieważ pozwala im to wzmocnić ich pozycję i zdobyć dodatkową legitymację do rządzenia. Pozycję jednostek samorządu terytorialnego potencjalnie wzmacnia ich uczestnictwo w funkcjonowaniu instytucji i programów unijnych. Uczestnictwo to w ogólnym przypadku daje jednostkom i wspólnotom samorządowym międzynarodową scenę funkcjonowania, wzmacnia legitymację przedstawicielską, daje dostęp do nowych zasobów, a w konsekwencji powiększa pole manewru w ich relacjach z administracją rządową. Innymi słowy, europeizacja daje jednostkom samorządu terytorialnego pewną możliwość uniknięcia ograniczeń krajowego systemu politycznego (w skrajnym przypadku może pojawić się niebezpieczeństwo, że wspólnota czy władza samorządowa będzie dążyć do całkowitego opuszczenia krajowego terytorium). Znaczne zróżnicowanie sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich Unii Europejskiej wszelkie generalizowanie czyni tutaj jednak wyjątkowo ryzykownym.

            Warto również zwrócić uwagę na personalny wymiar rozczłonkowania państwa i mocniejszej pozycji jednostek i wspólnot samorządowych. Rozczłonkowanie państwa i zmiany w sposobie realizacji polityki społecznej sprawiły, że w centrum zainteresowania znalazły się kwestie zarządzania, koordynacji i przywództwa. Mniejszy udział państwa w strukturalizacji polityki społecznej spowodował, że wzrosło znaczenie przywódców lokalnych i regionalnych w artykułowaniu potrzeb, oczekiwań i wartości wspólnot samorządowych. W szczególności są oni tymi, którzy budują znaczenie wspólnoty samorządowej i zbiorowego działania, znaczenie członkostwa w (lokalnej czy regionalnej) wspólnocie i znaczenie miejsca wspólnoty czy zbiorowego działania w społeczeństwie i w kraju. W efekcie przywódcy stali się częścią systemu instytucjonalnego jednostek samorządowych: wywierają nacisk na państwo, kwestionują jego legitymację, korzystają z różnych instrumentów i rozwiązań (między innymi pionowych i poziomych sieci powiązań), aby ominąć polityczno-prawny porządek krajowy itd.

            Drugą istotną kwestią dla określania granic samodzielności jednostek i wspólnot samorządowych w kontekście przekształceń państwa jest ich udział w wydatkowaniu środków publicznych (także w konkurowaniu o te środki). W latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku w niektórych państwach, w szczególności na północy Europy, duże i silne jednostki samorządowe świadczyły znaczną i rosnącą część usług publicznych (w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej itd.). Z czasem nie zawsze racjonalny czy uzasadniony zakres i sposób świadczenia tych usług (wydatkowania środków publicznych) wzbudził zaniepokojenie administracji rządowej, prowadzące do przyjęcia rozwiązań mających na celu zatrzymanie wzrostu wydatków publicznych i ich racjonalizację. Dodatkowo, poczynając od lat siedemdziesiątych, większość państw stanęła w obliczu kryzysu finansowego, który zmusił je do stabilizacji wydatków publicznych i zmniejszenia deficytu budżetowego (przyczynił się do tego nacisk ze strony międzynarodowych rynków finansowych). W konkretnym przypadku (w Wielkiej Brytanii na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych) doszło do otwartej i brutalnej "wojny" między administracją rządową i administracją samorządową, częściej jednak państwa decydowały się na decentralizację... polityki cięć i zarządzania mniejszymi środkami (restrukturyzacją ochrony zdrowia, pomocy społecznej itd.). Tym niemniej, ogólnie rzecz ujmując, jednostki i wspólnoty samorządowe mają istotny wpływ na finanse publiczne. Państwo zmuszone jest dzielić się wpływami podatkowymi i prawem nakładania podatków z jednostkami i wspólnotami samorządowymi. I chociaż decydujący głos co do rozdziału środków publicznych należy do państwa, to w całej Europie, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, udział jednostek samorządowych w dochodach (i wydatkach) publicznych wzrasta kosztem państwa. Zmiany zachodzą tutaj w kontekście z jednej strony oczekiwań i żądań ze strony jednostek samorządowych o większe środki finansowe (nb. ich realizacja zmniejsza, a nawet podważa redystrybucyjną funkcję państwa). Z drugiej zaś nacisku dynamicznych jednostek i wspólnot samorządowych (w szczególności miast i regionów) na odejście od tradycyjnej redystrybucji na rzecz redystrybucji preferującej potrzeby poszczególnych miast czy regionów. Wskazane zmiany wzmacnia w pewnym sensie proces integracji europejskiej i programy unijne dotyczące jednostek samorządowych (w szczególności w ramach funduszy strukturalnych). Wprawdzie z reguły zakładają one uczestnictwo państwa w tych programach i chociaż państwa skłonne są same korzystać z funduszy unijnych (finansować własne programy), to ich możliwości są w tej mierze ograniczone, jako że ograniczony jest ich wpływ na kształt programów unijnych.

            Trzecią relewantną kwestią dla samodzielności jednostek i wspólnot samorządowych z perspektywy przekształceń państwa jest utrata przez państwo i przez społeczeństwo (naród) monopolu na strukturalizowanie społecznej tożsamości. Państwa i społeczeństwa w przyjętym dzisiaj rozumieniu dojrzałą postać miały już pod koniec dziewiętnastego wieku. W okresie po II wojnie światowej doszło do ich okrzepnięcia. Telewizja zapewniła dominację narodowej kultury i narodowego języka. Masowa redystrybucja, masowa konsumpcja, silne krajowe instytucje i silne czynniki integrujące sprawiły, że odrębności lokalne i regionalne zdawały się zanikać. Jednak już w latach sześćdziesiątych i później w dobie europeizacji i globalizacji państwo, krajowe i narodowe instytucje (w tym system oświatowy), które strukturalizowały społeczeństwo i miały wyłączność na kształtowanie więzi społecznych, norm społecznych i praktyki społecznej, znalazły się w obliczu rozczłonkowania społeczeństwa: indywidualizacji, autonomii, zróżnicowania, pluralizmu, detradycjonalizacji i deinstytucjonalizacji. Można powiedzieć, że doszło do swoistej deregulacji tradycyjnego "rynku" tożsamości narodowej i upowszechnienia w tym zakresie możliwości alternatywnych: tożsamości etnicznej, tożsamości religijnej, tożsamości politycznej, tożsamości seksualnej itd. Przede wszystkim zaś tożsamości lokalnej i regionalnej. Jednostki i wspólnoty samorządowe stały się obok państwa jeszcze jedną istotną przestrzenią społecznej regulacji i społecznej mobilizacji. W szczególności coraz ważniejszą rolę odgrywają tutaj regiony (małe ojczyzny), niekiedy budując tożsamość i solidarność grupową nie tylko w państwie, ale i (w przypadku aktywizacji ruchów nacjonalistycznych) przeciwko niemu. Ewentualne osłabienie czy erozja takich istotnych instytucji, jak partie polityczne, kościoły, związki zawodowe i stowarzyszenia, znaczenie i możliwości jednostek i wspólnot samorządowych mogą jeszcze bardziej wzmocnić.

            Granice samodzielności wspólnot samorządowych nie są stałe i mają wiele różnych uwarunkowań. Powyższe uwagi zostały poświęcone procesom zachodzącym w zmieniającym się państwie, które z oczywistych powodów należą tutaj do najważniejszych. Należy przy tym podkreślić, że są one determinowane zarówno przez polityczne, ekonomiczne, społeczno-kulturowe i technologiczne czynniki znajdujące się w otoczeniu państwa, ale także - w istotnym stopniu - przez czynniki i siły wewnętrzne, w tym przez same jednostki i wspólnoty samorządowe. Analiza wpływu tych procesów i czynników na zasięg samodzielności wspólnot samorządowych jest niewątpliwie jednym z podstawowych problemów badawczych nauk administracyjnych, a w szczególności nauki administracji, do której należy zintegrowane badanie rzeczywistej administracji w jej różnych uwarunkowaniach.

^* Opublikowany w: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Międzynarodowa Konferencja Naukowa Baranów Sandomierski 22-25 maja 2005, redakcja naukowa prof. dr hab. Elżbieta Ura, Rzeszów 2005, s. 283-287.